مشخصات رای:

تاریخ دادنامه: 1405/4/9

شماره دادنامه: 140531390000879392

شماره پرونده: 0400489

مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر شیراز

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه جلسه 99 مورخ 1401/11/2 دوره ششم شورای اسلامی شهر شیراز ابلاغی تحت نامه شماره 15938/1401/ش مورخ 1401/11/2 رئیس شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار:

معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه شماره 494756 مورخ 1403/12/25 اعلام کرده است که:

"در خصوص مصوبه اصلاحی شماره 15938 مورخ 1401/11/4 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع «اصلاح فرآیند صدور پروانه ساختمانی» به استحضار می رساند:

1ـ شهرداری شیراز لایحه شماره 1401/429107 مورخ 1401/9/5 با عنوان اصلاح فرآیند صدور پروانه ساختمانی را به شورای اسلامی شهر شیراز تقدیم نموده و آن شورا طی مصوبه شماره 15938 مورخ 1401/11/4 به شرح زیر تصویب نمود:

ماده واحده: شهرداری شیراز مکلّف است در راستای اصلاح فرآیند صدور پروانه ساختمانی دو مرحله ای کردن صدور پروانه ساختمانی و تثبیت و خودکارسازی سیستمی ضوابط شهرسازی به شرح ذیل اقدام نماید. ...

2ـ براساس ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، شهرداری ها مکلّفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه، نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمانی اقدام نمایند.

3ـ شورای عالی اداری در سی و چهارمین جلسه مورخ 1371/8/13 بنا به پیشنهاد سازمان امور اداری و استخدامی کشور جهت بهبود سیستم ها و روش ها و گردش کار ادارات با جهت گیری بالابردن کارایی دستگاه های اجرایی در خصوص هماهنگ نمودن صدور پروانه، گواهی عدم خلاف و گواهی پایان ساختمان در سطح شهرداری های کشور را تصویب نموده که حداکثر ظرف مدّت هفت روز پس از دریافت مدارک لازم شامل درخواست پروانه، نقشه محل وقوع ملک، فتوکپی مدارک مالکیت رسمی، فتوکپی شناسنامه ذی نفع (مالک یا مالکان) و در صورت مراجعه وکیل مالک، فتوکپی وکالتنامه، از محل بازدید و گزارش وضعیت موجود ملک را جهت درج در پرونده تنظیم و با تعیین ضوابط شهرسازی حاکم بر ملک (شامل نوع کاربری، میزان تراکم مُجاز، تعداد طبقات، حدود تعریض و غیره) آمادگی تحویل نقشه های معماری و محاسباتی را به متقاضی ابلاغ کنند در غیر این صورت لازم است علّت آمادگی تحویل نقشه ها را کتباً به ذی نفع اعلام نماید. مطابق تبصره بند 2 شهرداری ها مکلّفند به تدریج زمان مصروفه مراحل صدور پروانه را از 14 روز به 7 روز تقلیل دهند.

4ـ هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، طی رأی شماره 140109970905812498 مورخ 1401/9/21 [1401/9/29] مصوبه شماره 2027/99/28 مورخ 1399/6/6 شورای اسلامی شهر اصفهان که تحت عنوان فرآیند صدور پروانه ساختمانی در شهرداری اصفهان به تصویب رسیده را در حدّی که با دو مرحله ای کردن مراحل صدور پروانه ساختمانی هدف قانونگذار مبنی بر تسریع در صدور پروانه ساختمانی در یک هفته را نقض کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار دانسته و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال نموده است.

بنا به مراتب فوق مصوبه شماره 15938 مورخ 1401/11/4 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع اصلاح فرآیند صدور پروانه ساختمانی شورای اسلامی شهر شیراز (مبنی بر دو مرحله ای کردن مراحل صدور پروانه ساختمانی) مغایر با قوانین یادشده و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مذکور تشخیص و ابطال آن در هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب مورد تقاضا می باشد."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"مصوبه شماره 1401/15398/ش مورخ 1401/11/4شورای اسلامی شهر شیراز دوره ششم

جناب آقای دکتر شیبانی

فرماندار شهرستان شیراز

با سلام و احترام

نامه شماره ص 5641/9494/1401 مورخ 1401/10/28 فرمانداری شهرستان شیراز، مبنی بر ایراد به مصوبات شماره 1401/14568/ش مورخ 1401/10/13 و 1401/13410/ش مورخ 1401/9/22 با موضوع اصلاح فرآیند صدور پروانه ساختمانی با شرایط زیر:

1ـ دو مرحله ای کردن صدور پروانه ساختمانی (ابتدا صدور پروانه شهرسازی پس از صدور دستور نقشه و بعد از آن صدور پروانه ساختمانی) 2ـ تثبیت و خودکارسازی سیستمی ضوابط شهرسازی در زمان صدور دستور نقشه، پروانه شهرسازی و پروانه ساختمانی، الزامی می باشد؛ به شماره ثبت 1401/15579/ش مورخ 1401/10/28 دبیرخانه شورا.

در نود و نهمین جلسه علنی (عادی) شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1401/11/2، با حضور 13 نفر اعضای شورا بررسی شد و مستند به ماده 80 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن، مصوبه شماره 1401/14568/ش مورخ 1401/10/13 به شرح زیر اصلاح و به تصویب رسید.

ماده واحده:

شهرداری شیراز مکلّف است در راستای اصلاح فرآیند صدور پروانه ساختمانی

(دو مرحله ای کردن صدور پروانه ساختمانی و تثبیت و خودکارسازی سیستمی ضوابط شهرسازی به شرح ذیل اقدام نماید:

ماده1: پس از صدور دستور نقشه جهت صدور پروانه شهرسازی و پروانه ساختمانی حسب درخواست شهروند اقدام گردد.

ماده2: نسبت به تثبیت و خودکارسازی سیستمی ضوابط شهرسازی در زمان صدور دستور نقشه، پروانه شهرسازی و پروانه ساختمانی مطابق گردش کار اصلاحی و جزئیات مرتبط، اقدام گردد.

ماده3: پروانه شهرسازی مجوّزی است مشتمل بر متراژ زیربنایی مطابق با نقشه های مصوّب و عوارض وصولی مربوطه که از نظر احراز مالکیت قابلیت استناد نخواهد داشت، بدیهی است شروع هرگونه عملیات عمرانی مستلزم اخذ پروانه ساختمانی از شهرداری می باشد و هر گونه اقدام به احداث عملیات عمرانی بدون اخذ پروانه ساختمانی، تخلّف تلقّی و به کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ارسال می گردد و پس از تعیین تکلیف تخلّف به شرط تأیید و تثبیت مجدداً کل عوارض به نرخ و فرمول روز محاسبه و مبالغ پرداختی قبل صرفاً به عنوان بستانکاری تلقّی و از عوارض محاسبه شده به روز کسر می گردد.

ماده4: صرفاً انجام عملیات تخریب و آواربرداری پس از صدور دستور نقشه، همچنین اقدام به انجام گودبرداری پس از صدور دستور نقشه و تصویب نقشه های معماری، با رعایت تمامی موارد فنّی از جمله، قطع انشعاب گاز (جهت تخریب ساختمان قدیمی)، تهیه طرح پایدارسازی گود (جهت گودبرداری ها در صورت نیاز)، انتخاب و تعیین مهندس ناظر مربوطه، تعیین تکلیف پسماند و نخاله، انجام بیمه ساختمانی مرتبط با حوادث احتمالی ناشی از تخریب و گودبرداری و غیره در صورت صلاحدید و منوط به موافقت شهرداری (با در نظر گرفتن جمیع جهات) امکان پذیر می باشد.

ماده5: پرداخت و تعیین تکلیف مالی کلّیه عوارض و هزینه های متعلّقه به عرصه و نوسازی بایستی [باید] به صورت کامل در روند صدور دستور نقشه و تسویه حساب کامل عوارض ساختمانی و نوسازی در روند صدور پروانه شهرسازی انجام پذیرد.

ماده6: صدور دستور نقشه براساس ضوابط شهرسازی می باشد که باید در سیستم سرا تثبیت شده و حداکثر متراژ قابل صدور در سیستم تعیین تکلیف شود.

ماده7: هرگونه تغییر افزایشی نسبت به دستور نقشه اعم از تغییر متراژ، کاربری

و غیره در زمان ثبت درخواست پروانه شهرسازی نیازمند اصلاح دستور نقشه می باشد.

(به استثنا افزایش سطح اشغال زیرزمین و افزایش تعداد واحد)

ماده 8: پروانه ساختمانی تنها مجوّز برای شروع عملیات ساختمانی می باشد که پس از کسر سهمیه (الزامات قانونی تأئیدیه نظام مهندسی طراح، ناظر و غیره) و سایر الزامات قانونی شهرداری قابل صدور می باشد.

ماده 9: دستور نقشه دارای اعتبار از تاریخ ابلاغ 6 ماهه می باشد و پس از آن فاقد اعتبار می باشد و متقاضی بایستی [باید] نسبت به ثبت درخواست مجدّد جهت اخذ دستور نقشه جدید اقدام نماید و چنانچه در بازه زمانی 6 ماهه پلاک مذکور مشمول تغییر ضوابط شهرسازی، مورد مسیر و غیره شود، بایستی [باید] دستور نقشه اصلاح گردد. اعتبار پروانه ساختمانی در فرآیند دو مرحله ای براساس جدول ابلاغی وزارت کشور در ذیل اجرای تبصره یک ماده 2 قانون درآمد پایدار می باشد و مدّت زمان اعتبار پروانه شهرسازی یک سال می باشد که در صورت کوتاه تر شدن زمان صدور پروانه ساختمانی در مهلت اعتبار پروانه شهر سازی مدّت باقیمانده به مهلت پروانه ساختمانی اضافه می گردد و در صورت اتمام مدّت اعتبار پروانه شهرسازی، کلّیه مراحل فرآیند اخذ دستور نقشه و پروانه شهرسازی مجدداً بایستی [باید] طی گردد. در صورت وجود تغییرات احتمالی در ضوابط فنّی و شهرسازی (در مهلت قانونی اعتبار پروانه شهرسازی) پروانه ساختمانی بایستی [باید] بدون انجام تغییرات نسبت به پروانه شهرسازی صادر گردد.

تبصره1: مبلغ پرداختی شهروندان جهت صدور پروانه شهرسازی پس از پایان اعتبار به عنوان بستانکاری شهروند لحاظ می گردد.

ماده10: پس از صدور پروانه شهرسازی (در مهلت اعتبار: الزاماً بایستی [باید] پروانه ساختمانی صادر گردد، سپس در صورت نیاز به اصلاح پروانه ساختمانی مطابق با ماده 7 اقدام گردد.)

ماده11: زمان اعلام عوارض به بیمه تأمین اجتماعی کارگران، در زمان صدور پروانه ساختمانی می باشد.

ماده12: تنظیم تواقفنامه ستاد باغات در پلاک هایی که در حوزه استحفاظی باغات قرار دارند قبل از ثبت درخواست دستور نقشه الزامی می باشد.

ماده13: در خصوص میزان عمق بالکن های سمتِ معبر در دستور نقشه ملاک عمل عمق و ضوابط مصوّب مطابق با طرح تفصیلی می باشد. جهت تأیید نقشه های مالک و طراح مکلّف به رعایت ضوابط و جرایم برق می باشند و چنانچه ضوابط اداره برق محدودکننده ضوابط شهرسازی باشد مالک و طراح موظّف به رعایت آن خواهند بود. مسئولیت عدم رعایت این بند به عهده مالک و طراح می باشد.

ماده14: ارائه نقشه های معماری، سازه و تأسیسات قبل از ثبت درخواست پروانه شهرسازی الزامی می باشد.

ماده 15: این مصوبه از زمان ابلاغ لازم الاجرا می باشد وحداکثر ظرف مدّت شش ماه می بایست [باید] گزارش اجرای کامل آن به شورا ارائه گردد. گردشکار جدید، زمانبندی و نحوه اجرا فرآیند دستور نقشه به جای موافقت اصولی در مناطق و سایر موارد در کمیته راهبری تعیین می گردد.

ماده 16: جزئیات اجرایی مربوط به آین مصوبه در کمیته راهبری با حضور اعضا ذکر شده در کمیته راهبری مصوبه، آیین نامه نحوه تأیید نقشه های (معماری، شهرسازی، سازه، تأسیسات، مقاوم سازی و ژئوتکنیک) شورای اسلامی شهر شیراز به شماره های 1401/472/ص مورخ 1401/2/12 و 1401/243/ص مورخ 1401/1/22 شامل: شهردار شیراز، معاون شهرسازی و معماری شهرداری، نماینده شورای اسلامی شهر شیراز (2 نفر نماینده شورا به پیشنهاد کمیسیون شهرسازی و معماری)، اداره کل بازرسی شهرداری، اداره کل حراست شهرداری، رئیس اداره کل کنترل و نظارت بر ساختمان، دبیرشورای شهرداران مناطق، رئیس اداره کنترل و نظارت بر سیستم یکپارچه شهرسازی و مسئول اجرایی پروژه به اضافه معاون برنامه ریزی و توسعه سرمایه انسانی، مدیرکل امور شهرسازی، مطرح و تصمیم گیری می گردد.

ماده17: جهت صدور دستور نقشه بایستی [باید] کارمزدی برای اراضی و املاک تا مساحت 250 متر مربع زیر بنا معادل (50000 ریال) و برای بیش از 250 متر مربع زیر بنا معادل 100000ریال (10000 تومان) برای هر متر مربع دستور نقشه (سابقه 20% مبلغ مذکور اضافه می گردد) از متقاضی وصول و در صورت اخذ پروانه شهرسازی یا پروانه ساختمانی در مهلت اعتبار دستور نقشه، عین این مبلغ به عنوان بستانکاری متقاضی محاسبه و از عوارض نهایی پروانه کسر می گردد. در صورت توقّف کار پس از صدور دستور نقشه و عدم پیگیری متقاضی پس از مدّت اعتبار دستور نقشه، جهت اخذ پروانه، این مبلغ غیر قابل استرداد، و تهاتر می باشد. در صورت صدور دستور نقشه جدید پس از انقضا مدّت اعتبار دستور نقشه قبلی هزینه کارمزد فوق الذکر مجدداً طبق متراژ دستور نقشه جدید وصول خواهد شد. بدیهی تنها حق الزحمه دستور نقشه با دستور نقشه هایی (مجموع این ماده و ماده 18) به عنوان بستانکاری از عوارض نهایی پروانه کسر می گردد که متقاضی در مهلت اعتبار آن دستور نقشه، جهت ثبت درخواست پروانه اقدام کرده باشد.

تبصره: کلّیه دستگاه های دولتی و نهادهای عمومی از شمول این بند استثنا می گردند.

ماده18: در صورت اصلاح دستور نقشه در مهلت اعتبار 6 ماهه صرفاً میزان متراژ مازاد مشمول اخذ کارمزد ذکر شده در ماده 17 می گردد.

ماده19: اجرای تبصره 2 مصوبه شماره 36153 مورخ 1392/10/14 الزامی می باشد.

ماده20: از تاریخ ابلاغ این مصوبه و با اجرای آن کلّیه مصوبات مغایر با موضوع مصوبه کان لم یکن تلقّی می گردد.

تبصره: پلاک هایی که قبل از تصویب این مصوبه جهت آنها موافقت نامه اصولی صادر گردیده است براساس مصوبه شماره 92/2201/760 مورخ 1392/11/7 دارای اعتبار می باشد.

خواهشمند است مستند به ماده 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوّب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی آن، مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام فرمایید.

ـ رئیس شورای اسلامی شهر شیراز"

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 1404/354/ش مورخ 1404/3/21 توضیحاتی داده که خلاصه آن به شرح زیر است:

"از آنجایی که براساس ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقاع نظام سلامت اداری کشور، شهرداری ها موظّف می باشند حداکثر ظرف مدّت یک هفته پس از پرداخت نقدی یا اقساط نسبت به صدور پروانه اقدام نمایند، لذا شهرداری شیراز نیز از این قانون مستثنی نمی باشد اما همان طور که مستحضر می باشید یکی از مدارک مورد نیاز جهت صدور پروانه ساختمانی ارائه فیش پرداختی مفاصاحساب کارگران بیمه تأمین اجتماعی می باشد که با توجّه به اصلاحیه ماده 5 قانون تأمین اجتماعی در سال 1393 و اصلاحات بعدی سال های 1399 و 1402 و تغییر روال از محاسبات بیمه از مبنای متراژ به مبنای ریالی (عوارض)، شهرداری ها را ملزم می نماید تا پس از پرداخت نسبت به معرفی شهروندان به بیمه اقدام نمایند که این امر سبب می گردد تا شهرداری نتواند در مدّت زمان یک هفته نسبت به الزام تکلیفی قانون ابلاغ شده عمل نماید.

از طرف دیگر به دلیل عدم تعیین تکلیف ناظر و مجری تا قبل از تثبیت و پرداخت های مالی و نیاز به زمان بیشتر از یک هفته جهت طی مراحل اداری در سازمان نظام مهندسی و در راستای تثبیت متراژ و پرداخت های شهروند به دلیل تغییرات مالی در طی روند تکمیلی مدارک شهرداری شیراز اقدام به صدور پروانه شهرسازی با مدّت اعتبار یک سال نموده است تا ضمن انجام تکلیف قانونی ماده 59 بتواند نسبت به انجام تکلیف قید شده در اصلاحیه ماده 5 قانون بیمه تأمین اجتماعی نیز اقدام نماید و تعارض میان دو قانون موجود را به این شکل مرتفع نماید.

با عنایت به مراتب فوق و با توجّه به این که مصوبه مورد اعتراض در چهارچوب قوانین و مقرّرات موضوعه و در حدود صلاحیت و اختیارات شوراها به تصویب رسیده، رد شکایت شاکی مورد استدعا است."

هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1405/4/9 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیئت عمومی

براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداری (اصلاحی مصوّب 1342/7/13) یکی از وظایف شهرداری ها صدور پروانه برای کلّیه ساختمان هایی است که در شهر احداث می شوند، ولی به موجب ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوّب سال 1394: «شهرداری ها مکلّفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یا تعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند ...» و در ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوّب سال 1375 با اصلاحات بعدی صلاحیتی برای شوراهای اسلامی شهر در خصوص مشخص کردن مراحل صدور پروانه ساختمانی تعیین نشده است. بنا به مراتب فوق، با عنایت به این که در صدر مصوبه مورد اعتراض به دو مرحله ای کردن صدور پروانه ساختمانی تصریح شده، بنابراین مصوبه جلسه 99 مورخ 1401/11/2 دوره ششم شورای اسلامی شهر شیراز ابلاغی تحت نامه شماره 1401/15938/ش مورخ 1401/11/4 رئیس شورای اسلامی شهر شیراز مغایر با قوانین و مقرّرات و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند یک ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی