اخذ خسارت تاخیر تادیه از عوارض شهرداری مخالف شرع است

شماره دادنامه: ۷۵۵

تاریخ دادنامه: ۱۸/۶/۱۳۹۹

شماره پرونده: ۹۷۰۱۹۵۶

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

گردش کار:

شاکی به موجب دادخواستی ابطال تبصره ۱۱ مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : "شورای شهر تهران در تاریخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ اقدام به تصویب مصوبه ای به شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ در خصوص نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی می نماید با توجه به غیر قانونی و غیرشرعی این مصوبه که دلایل آن به شرح آتی ذکر می گردد تقاضای ابطال این مصوبه را از تاریخ تصویب آن خواستارم.

۱ -- مطابق ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید، شهرداری ها برای تقسیط عوارض می توانند با اخذ مصوبه شورای شهر و بر اساس مصوبه شورای پول و اعتبار، به مبلغ عوارض اضافه نمایند. نکته ای که در این ماده وجود دارد که شورای شهر تهران به آن توجه ننموده است در این ماده میزان افزایش عوارض تقسیطی به مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار منوط شده است و این موضوع هیچ ارتباطی با مصوبات شورای پول و اعتبار در خصوص نرخ سود سپرده‌های بانکی ندارد. زیرا مصوبات آن شورا در مورد سپرده های بانکی، در حالتی اجرا می گردد که شهروند مبلغی را نزد بانک سپرده گذاری نموده و بانک بر اساس کارکرد فعالیت اقتصادی خود حداکثر تا نرخ اعلامی به سپرده گذاران سود پرداخت نماید. حال آن که در بحث عوارض شهرداری، نه شهرداری بانک است و نه شهروند مبلغی را نزد شهرداری سپرده گذاری می نماید، بنابراین برای اجرا این ماده نیازمند مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار در مورد میزان افزایش قانونی عوارض بر مبنای تورم سالیانه اعلامی از سوی بانک مرکزی هستیم. اگر معتقد به منوط بودن افزایش عوارض به مصوبه ای خاص از سوی شورای پول و اعتبار نباشیم، قدر متیقن مستفاد از روح قانون که جلوگیری از ورود ضرر به شهرداری ناشی از افزایش نرخ تورم است آن است که مصوبات شورای پول و اعتبار و یا بانک مرکزی جهت تعیین نرخ تورم و شاخص بهای کالاها و خدمات مصرفی را مناط عمل قرار داده و شهروندان مجبور به پرداخت آن نماییم نه آن که وجوه سپرده نشده را سپرده شده فرض نموده و بدون هیچ گونه فعالیت اقتصادی، مانند بانک برای آن نرخ تعیین نماییم. بر همین اساس مصوبه شورای شهر تهران از جهت ملاک عمل قرار دادن مصوبات شورای پول و اعتبار ( مبنی بر تعیین نرخ سود سپرده گذاری) در تعیین نرخ افزایش عوارض، خلاف قانون بوده و از این منظر تقاضای ابطال جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض عنه را از تاریخ تصویب (صرفاً از جهت غیرقانونی بودن) دارم.

۲ -- به استناد نظریه شماره ۳۸۴۵ -- ۱۲/۴/۱۳۶۴ و ۱۷۷۷/۱۰۲/۹۵ -- ۱۲/۵/۱۳۹۵ فقهای شورای نگهبان مطالبه مازاد بر بدهی بدهکار به عنوان خسارت تاخیر تادیه چنانچه حضرت امام راحل نیز صراحتاً به این عبارت « آنچه به حساب دیرکرد تادیه بدهی گرفته می شود ربا و حرام است» اعلام کرده اند جایز نیست و احکام صادر شده بر این مبنی شرعی نمی باشد. اگر در دعاوی چک خسارت تاخیر تادیه تجویز شده، بنا به مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام است که در مقام رفـع اختلاف بین مجلس و شـورای نگهبان تصویب شده است و بـه عـلت استثنایی بودن مفاد و محدوده شمول مصوبه مجمع تشخیص، نمی توان بین مفاد مصوبه مجمع و سایر موضوعات قیاس نمود. لذا در پرداخت خسارت تاخیر تادیه، اصل بر غیرشرعی بودن آن است، مگر آن که شارع اجازه داده باشد که چنین اجازه از سوی مقنن و یا شرع مقدس صادر نگردیده است. علی هذا تبصره ۱۱ مصوبه معترض عنه که به شهرداری اجازه اخذ بهره داده است، خلاف شرع می باشد.

مضاف بر اینکه قانونگذار در ماده ۵۲۲ قانون آیین دادرسی دادگاه های عمومی و انقلاب در امور مدنی و تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون صدور چک مصوب سال ۱۳۷۳، نحوه چگونگی اخذ خسارت تاخیر تادیه را مشخص و این امر را در صلاحیت خاص مرجع صالحه قضایی قرار داده است. در حالی که مصوبه معترض عنه بدون توجه به این امر قانونی، برخلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی محوله، بدون توجه به نص صریح قانون به شهرداری این اجازه را داده است که خودسرانه خود را در جایگاه دادگاه و اجرای احکام فرض کرده و این وجه را راساً مطالبه و اخذ نماید. این اقدام شورای اسلامی شهرها، مسبوق به سابقه است و تعدادی از مصوبات شورای اسلامی شهرها در باب اخذ خسارت تاخیر تادیه، قبلاً به موجب آراء صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ابطال گردیده است. به عنوان مثال به آراء شماره ۱۷۸۹ -- ۲۲/۱۰/۱۳۹۳، ۱۳۵۸ -- ۱۶/۱۱/۱۳۸۶ و ۳۳۶ -- ۱۴/۵/۱۳۹۲ می توان اشاره نموده که این موضوع خود گواه دیگری در غیر قانونی بودن مصوبه معترض عنه می باشد. نظر به مراتب یاد شده با توجه به ایرادات شرعی و قانونی مصوبه معترض عنه و همچنین سابقه ابطال این گونه مصوبات در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، به علت خلاف شرع و خلاف قانون بودن تبصره ۱۱ و خلاف قانون بودن جدول ذیل ماده واحده مصوبه معترض عنه و بر اساس بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال مصوبه معترض عنه از تاریخ تصویب آن را دارم."

متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:

مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷

"تبصره۱۱ -- در صورت عدم پرداخت به موقع هر یک از اقساط توسط مودی، بدهی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده وفق ماده واحده «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم (۲) قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ ۲۱/۹/۱۳۷۷ که مقرر می دارد: « ... خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه های قانونی است.» مشمول خسارت تاخیر تادیه خواهد بود. خسارت تادیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مودیان بر اساس میانگین افزایش شاخص های اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای هر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می شود."

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره ۲۳۴۵۰/۱۶۰ -- ۱۳/۸/۱۳۹۷ توضیح داده است که: "عطف به پرونده کلاسه ۹۷۰۱۹۵۶ با شماره ۹۷۰۹۹۸۰۹۰۵۸۰۱۳۶۳ موضوع مکاتبه مورخ ۱۱/۷/۱۳۹۷ مدیر دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره ۲۰۷۴۲/۱۶۰ -- ۱۸/۷/۱۳۹۷ در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به خواسته «ابطال جدول ذیل ماده واحده ( به علت غیرقانونی بودن) و تبصره ۱۱ (به علت غیرقانونی و غیر شرعی بودن) از مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ در خصوص « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران» و به شرح موضوع شکایت و خواسته، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می رساند :

۱ -- در راستای تسهیل وصول مطالبات شهرداری تهران و در اجرای تبصره ذیل ماده واحده مصوبه «تمدید مصوبه اصلاحیه مصوبه مجوز تقسیط و چگونگی اخذ مطالبات شهرداری تهران» ابلاغی به شماره ۵۱۸۴/۲۴۴۳/۱۶۰ -- ۳۱/۲/۱۳۹۷ و بـه استناد مـاده ۳۲ آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب ۱۳۴۶ و اصلاحات و الحاقات بعدی و ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ مجلس شورای اسلامی مصوبه «نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران» ابلاغی با شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ به تصویب رسیده است.

۲ -- ماده ۳۲ آیین نامه مالی شهرداری ها مصوب ۱۲/۴/۱۳۴۶ توسط ماده ۷۳ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۶/۱۰/۱۳۸۰ مجلس شورای اسلامی به شرح آتی اصلاح شده است: « به شهرداری های کل کشور اجازه داده می شود تا مطالبات خود را با اقساط حداکثر سی و شش ماهه مطابق دستورالعملی که به پیشنهاد شهردار به تصویب شورای اسلامی شهر مربوطه می رسد دریافت نماید. در هر حال صدور مفاصا حساب موکول به تادیه کل بدهی مودی خواهد بود.»

۲ -- ۱ -- ملاحظه می فرمایید مجوز دریافت اقساطی مطالبات شهرداری در ماده ۷۳ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۲۶/۱۰/۱۳۸۰ مجلس شورای اسلامی صادر شده است.

۲ -- ۲ -- ملاحظه می فرمایید مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مندرج در قانون فوق الذکر شورای اسلامی شهر مربوطه است.

۳ -- ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیرو ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ مجلس شورای اسلامی مقرر می دارد: « ماده ۵۹ -- شهرداری ها مکلفند حداکثر تا یک هفته پس از پرداخت نقدی یاتعیین تکلیف نحوه پرداخت عوارض به صورت نسیه نسبت به صدور و تحویل پروانه ساختمان متقاضی اقدام نمایند. درخواست یا دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است. پرداخت صد در صد (۱۰۰%) عوارض به صورت نقد شامل درصد تخفیفی خواهد بود که به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد. در پرداخت عوارض به صورت نسیه قسطی و یک جا نیز به میزانی که به تصویب شورای اسلامی شهر می رسد حداکثر تا نرخ مصوب شورای پول و اعتبار به مبلغ عوارض اضافه می شود. شهرداری ها مکلفند در صورت عدم اجرای طرح با کاربری مورد نیاز دستگاه های اجرایی موضوع ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری تا پایان مهلت قانونی بدون نیاز به موافقت دستگاه اجرایی ذی ربط با تقاضای مالک خصوصی یا تعاونی با پرداخت عوارض و بهای خدمات قانونی طبق قوانین و مقررات مربوطه پروانه صادر کنند».

۳ -- ۱ -- ملاحظه می فرمایید مجوز دریافت اقساطی و نسیه مطالبات شهرداری در ماده ۵۹ قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب ۱۳۹۴ مجلس شورای اسلامی مجدداً صادر شده است.

۳ -- ۲ -- ملاحظه می فرمایید در پرداخت عوارض به صورت نسیه و اقساطی نیز مرجع تصویب میزان عوارض نسیه و اقساطی در ماده ۵۹ قانون فوق الذکر، شورای اسلامی شهر مربوطه است.

۴ -- تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون اصلاح مواردی از قانون صدور چک مصوب ۱۰/۳/۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می دارد: «تبصره -- دارنده چک می تواند محکومیت صادر کننده رانسبت به پرداخت کلیه خسارات و هزینه های وارد شده که مستقیماً و به طور متعارف در جهت وصول طلب خود از ناحیه وی متحمل شده است اعم از آن که قبل از صدور حکم یا پس از آن باشد از دادگاه تقاضا نماید. در صورتی که دارنده چک جبران خسارت و هزینه های مزبور را پس از صدور حکم درخواست کند باید درخواست خود را به همان دادگاه صادر کننده حکم تقدیم نماید».

۵ -- قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب ۱۰/۲/۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر می دارد: « موضوع استفساریه: آیا مراد از خسارت و هزینه های مقرر در تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب ۱۰/۳/۱۳۷۶ کلیه خسارات و هزینه های لازم از قبیل هزینه های دادرسی، حق الوکاله، ضمان ناشی از تسبیب، خسارات تاخیر تادیه و امثال آن می باشد؟ در این صورت مبنای مناسب خسارت مبنای محاسبه خسارت مقررات بانکی است یا مبنای آن عرف می باشد که قاضی به استناد نظریه کارشناسی یا سایر طرق نسبت به استخراج خسارات اقدام می نماید. نظر مجمع تشخیص مصلحت نظام: مـاده واحده -- منظور از عبارت « کلیه خسارات و هزینه های لازم از قبیل هزینه های دادرسی ....» مذکور در تبصره الحاقی به ماده ۲ قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب ۱۰/۳/۱۳۷۶ مجمع تشخیص مصلحت نظام، خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه های قانونی است». ملاحظه می فرمایید مطالبه خسارت تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است.

۶ -- تبصره یازدهم مصوبه « نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران» مقرر می دارد: « در صورت عدم پرداخت به موقع هر یک از اقساط توسط مودی، بدهی ناشی از قسط مذکور تبدیل به دین حال شده و وفق ماده واحده «قانون استفساریه تبصره الحاقی به ماده دوم قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام به تاریخ ۲۱/۹/۱۳۷۷ که مقرر می دارد « ... خسارات تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده و هزینه دادرسی و حق الوکاله بر اساس تعرفه های قانونی است.» مشمول خسارت تاخیر تادیه خواهد بود. خسارت تادیه اسناد نکول شده یا تعویض شده مودیان بر اساس میانگین افزایش شاخص های اعلامی یک سال گذشته به اضافه آخرین شاخص اعلامی بانک مرکزی برای هر ماه باقیمانده تا زمان وصول محاسبه و دریافت می شود.»

۷ -- با توجه به مراتب معروضه نتایج زیر حاصل می شود:

۷ -- ۱ -- به استناد قوانین فوق الذکر، مرجع تصویب دستورالعمل مربوط به اخذ اقساط مطالبات شهرداری، شورای اسلامی شهر مربوطه است.

۷ -- ۲ -- مطالبه خسارت تاخیر تادیه بر مبنای نرخ تورم از تاریخ چک تا زمان وصول آن بر مبنی قانون استفساریه فوق الذکر قانونی و مجاز است.

۷ -- ۳ -- مقررات پیش بینی شده در مصوبه مورد اعتراض بر مبنی قوانین و مقررات به تصویب رسیده است.

با توجه به مراتب معروضه فوق رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست."

در خصوص ادعای شاکی مبنی بر مغایرت مصوبه مورد اعتراض با شرع مقدس اسلام، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۱۶۸۲۰/۱۰۲/۹۹ -- ۲۱/۲/۱۳۹۹ اعلام کرده است که : "عطف به نامه شماره ۹۷/۱۹۵۶ -- ۱/۳/۱۳۹۸: موضوع تبصره ۱۱ مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ خسارت تاخیر تادیه، در جلسه مورخ ۷/۲/۱۳۹۹ فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: « حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تاخیر تادیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد."

در اجرای ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی ارجاع می شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره ۷۰۵ -- ۱۶/۴/۱۳۹۹ جدول ذیل ماده واحده نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی شهرداری تهران به شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علّت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تبصره ۱۱ مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ تحت عنوان نحوه اخذ مطالبات حوزه شهرسازی و شهرداری در دستور کار هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۸/۶/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه قائم مقام دبیر شورای نگهبان طی نامه شماره ۱۶۸۲۰/۱۰۲/۹۹ -- ۲۱/۲/۱۳۹۹ اعلام کرده است که: موضوع تبصره ۱۱ مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ خسارت تاخیر تادیه در جلسه ۷/۲/۱۳۹۹ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می گردد: «حکم به دین بودن عوارض در مصوبه مذکور و ترتب آثار دین بر آن، از جمله خسارت تاخیر تادیه که واجد احکام و شرایط خاصی است، خلاف شرع شناخته شد» بنابراین تبصره ۱۱ مصوبه شماره ۱۵۰۴۹ -- ۲۴۷۱ -- ۱۶۰ مورخ ۳۰/۵/۱۳۹۷ شورای اسلامی شهر تهران در اجرای تبصره ۲ ماده ۸۴ و ماده ۸۷ قانون تشکیلات و آیین دارسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۸۸ و ۱۳ قانون یاد شده خلاف شرع است و از تاریخ تصویب مصوبه ابطال می شود.

محمدکاظم بهرامی

رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری