تجویز صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند رسمی غیر قانونی است.
تجویز صدور پروانه ساختمانی در اراضی فاقد سند رسمی غیر قانونی است / رای شماره 22056 مورخ 143/02/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۰۲/۱۱
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۰۳۲۲۰۵۶
شماره پرونده: ۰۲۰۶۷۳۵
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
طرف شکایت: استانداری گیلان (دفتر امور شهری و شوراهای استانداری)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز دوم از بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۹۴۱ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان
گردش کار:
شاکی بـه موجب دادخواستی ابطال فراز دوم از بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۹۴۱ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
"به استحضار می رساند بر اساس فراز دوم بخشنامه مورد شکایت جواز تفکیک اراضی قولنامه ای و اسناد عادی بدون رعایت ماده ۱۰۱ قانون شهرداری بـه ویژه تبصره ۵ آن پیش‌بینی و مخالف مواد ۲۲، ۴۷ و ۴۸ قانون ثبت ارایه خدمات بـه اراضی مذکور ممکن دانسته شده است و همچنین جواز صدور تعرفه عوارض و بهای خدمات برای صدور پروانه برای این دسته از املاک توسط شوراهای اسلامی شهر تجویز گردیده است از این رو اقدام طرف شکایت خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانون و مغایر قوانین مارالذکر و آراء متعددی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بوده و تبصره ۳ قانون اصلاحی ماده ۱۰۱ شهرداری کـه در نامه معترض عنه ملاک قرار گرفته شده اما معطوف بـه صدر ماده یعنی مالکین شش دانگ تعیین وضعیت شده است کـه متن مقرره معترض عنه برخلاف آن بـه اسناد عادی و قولنامه ای توسعه یافته است از این رو ابطال فراز گفته شده از مکاتبه معترض عنه را از بدو صدور استدعا دارد."
متن بخشنامه مورد شکایت بـه شرح زیر است:
"بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۹۴۱ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان
فرماندار محترم ماسال
سلام علیکم
بازگشت بـه نامه شماره ۵۵۶/۵۱/۸۰/۱۴۰۲ مورخ ۲۹/۱/۱۴۰۲ در خصوص نحوه محاسبه قدرالسهم تبصره ۳ قانون اصلاحی ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اشعار می‌دارد:
برابر تبصره ۳ ماده قانون فوق‌الذکر مصوب ۱۳۹۰ در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع کـه دارای سند ششدانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف ۲۵ درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی، مطابق طرح جامع و تفصیلی با توجه بـه ارزش افزوده ایجاد شده از محل تفکیک برای مالک تا ۲۵ درصد از باقیمانده اراضی دریافت نماید. بنابراین قید اراضی با مساحت بیش از ۵۰۰ (پانصد) مترمربع کـه دارای سند ششدانگ می‌باشند مالکین مکلفند نسبت بـه واگذاری قدرالسهم تعیین شده در تبصره ۳ قانون بـه صورت زمین و یا توافق طرفین (مالک و شهرداری) برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری ارزش‌گذاری می‌گردد تمامی وجوه مربوطه بـه حساب شهرداری واریز نمایند.
فلذا از زمین‌های قولنامه‌ای یا اسناد عادی کـه برای صدور پروانه بـه شهرداری مراجعه می‌نمایند مشمول قدرالسهم سرانه مورد نیاز شهرداری نمی‌باشند مگر اینکه در تعرفه عوارض و بهای خدمات سال مورد عمل برای این گونه اراضی بدون سند ششدانگ (اسناد عادی و قولنامه‌ای) میزان قدرالسهم را بـه تصویب رسانده باشند و شهرداری بر اساس تعرفه مربوطه اقدام نمایند کـه با بررسی بـه عمل آمده از تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری شاندرمن تا قبل از سال ۱۳۹۸ عنوانی تحت «قدرالسهم تفکیک از زمین‌های قولنامه‌ای و اسناد عادی» بـه تصویب شورای اسلامی شهر شاندرمن نرسیده است کـه ملاک عمل شهرداری مزبور قرار گیرد. ـ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان"
در پاسخ بـه شکایت مذکور، مدیر کل دفتر مدیریت عملکرد، بازرسی امور حقوقی و ارتباطات مردمی استانداری گیلان بـه موجب لایحه شماره ۲۴۴۲۱/۱۲/۸۰/۱۴۰۲ مورخ 1402/09/21 نامه شماره ۲۴۱۵۲/۴۲/۸۰/۱۴۰۲ مورخ 1402/09/18 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را ارسال کرده است کـه متن آن بـه قرار زیر است:
"احتراماً بازگشت بـه ابلاغیه شماره ۱۴۰۲۳۱۱۰۰۰۰۷۶۷۴۱۶۳ مورخ 1402/09/11 نظر بـه پاسخ استعلام فرمانداری ماسال کـه با درخواست بازپرس شعبه اول دادسرای عمومی و انقلاب شهرستان ماسال در خصوص مطالبه حقوق شهرداری از اشخاصی کـه بدون اذن شهرداری اراضی تحت تصرف خود را عملاً تفکیک و یا افراز نموده و سند رسمی مالکیت دریافت کرده‌اند اشعار می‌دارد مطابق نظریات مشورتی ۳۸۳/۹۶/۷ ، ۱۵۱۹/۹۶/۷ ، ۲۱۱۴/۹۶/۷ ، ۳۳۸۷/۹۷/۷ ـ ، ۱۱۰/۹۸/۷ ، ۳۳۸۹/۹۸/۷ ، ۱۲۳۰/۹۸/۷ ، ۱۰۶/۹۸/۷ ، ۱۱۷۰/۹۸/۷ ، ۱۳۸۱/۹/۷ و ۱۲۹۹/۱۴۰۰/۷ اداره کل حقوقی قوه قضائیه تفکیک اراضی توسط مالک یا مالکین مشمول مقررات حاکم بر زمان تفکیک است. بدین توضیح کـه چنانچه تفکیکی در زمان حاکمیت ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ـ مصوب ۱۳۳۴ (قبل از اصلاح ماده قانونی مذکور) صورت گرفته باشد، مقررات ماده ۱۰۱ قانون شهرداری ـ مصوب ۱۳۳۴ کـه قانون حاکم بر زمان تفکیک است، جاری و ساری می‌باشد و شهرداری منحصراً از بابت معابر و شوارع عمومی کـه در طرح تفصیلی پیش‌بینی شده است، مطالبات خود را از اراضی مذکور بـه استناد ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب 1334/04/11 خواهد گرفت؛ لکن هرگونه تفکیک بعد از قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب 1390/01/28 مشمول مقررات این قانون با لحاظ فضای عمومی و خدماتی و نیز معابر و شوارع عمومی طبق درصدهای تعیین شده در قانون اخیرالذکر خواهد بود. بنابراین چنانچه تفکیک اراضی بعد از قانون اصلاح ماده ۱۰۱ قانون شهرداری مصوب 1390/01/28 صورت گرفته باشد، مشمول مقررات همین قانون با لحاظ فضای عمومی و خدماتی و نیز معابر و شوارع عمومی طبق درصدهای تعیین شده در این قانون خواهد بود. با توجه بـه صدر ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی 1390/01/28 کـه ادارات ثبت اسناد و املاک حسب مورد دادگاه‌ها را در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی موضوع این قانون مکلف بـه اخذ نقشه‌ای دانسته کـه قبلاً بـه تأیید شهرداری مربوط رسیده باشد، بنابراین بـه قیاس اولویت متصرفین مشاعی اراضی قولنامه‌ای کـه بدون اذن شهرداری مبادرت تفکیک و از مالک بـه صورت قولنامه بدون پرداخت قدرالسهم شهرداری و عدم رعایت ضوابط شهرسازی و تعیین حدنصاب‌های تفکیک در زمان قانون ماده ۱۰۱ اصلاحی حاکم و ساری و جاری می‌باشد خرید می‌نمایند در صورتی کـه مالک زمین قانوناً وظیفه داشته باشد کـه برای تفکیک زمین قدرالسهم مربوطه را نسبت بـه تصرف مشاعی (زمین قولنامه ای) پرداخت کند ولی بدون پرداخت حقوق دیوانی نسبت بـه تفکیک زمین و اخذ سند تفکیکی اقدام نموده باشد، اخذ سند از طریق اداره ثبت اسناد و املاک مانع از آن نیست کـه شهرداری حقوق قانونی متعلقه خود را از مالک زمین مطالبه کند. زیرا همان طور کـه دریافت وجه از اشخاص محتاج جواز قانونی است، معافیت از پرداخت حقوق قانونی نیز محتاج داشتن چنین جوازی است. اقدامات خلاف قانون مالک (عدم رعایت مقررات مربوط) در تفکیک عملی و فروش اراضی مربوطه، مانع از اجرای مقررات ماده ۱۰۱ قانون اصلاح قانون شهرداری (در زمان حاکمیت این قانون) نخواهد بود. در چنین وضعیتی تا زمانی کـه میزان سهام قانونی شهرداری تعیین تکلیف نشود و حقوق شهرداری پرداخت یا تحویل نشود، صرف تفکیک غیرقانونی، باعث ایجاد حق جهت اخذ پروانه ساختمانی یا دیوارکشی و ارائه خدمات دیگر شهرداری نمی‌شود؛ مگر اینکه کل خریداران بـه جای مالک اصلی تعیین تکلیف میزان سهام شهرداری را بنمایند. بنابراین با توجه مراتب موضوع زمین‌های قولنامه‌ای در زمان درخواست خدمات شهرداری بنا بر قانون اصلاحی ماده ۱۰۱ متصرفین املاک (املاک قولنامه‌ای) بـه نسبت سهم خریداری شده از مالک اصلی بـه میزان قدرالسهم متعلقه ملک با پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر هر ساله در تعرفه بهای خدمات و عوارض شهرداری منظور و وصول خواهد شد."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/02/11 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء بـه شرح زیر بـه صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً براساس بند (ب) رأی شماره ۷۱ مورخ 1384/02/18 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، عموم و اطلاق بند ۲ شناسنامه ساختمانی کـه در پرونده منتج بـه صدور رأی مذکور مورد شکایت قرار گرفته بود، خلاف هدف و حکم مقنّن بـه شرح مقرر در مواد ۴۶ و ۴۷ و ۴۸ و ۲۲ قانون ثبت اسناد و املاک کشور تشخیص و ابطال گردیده است.
ثانیاً براساس رأی شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۳۹۷ مورخ 1400/08/25 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، ماده ۴ شیوه‌نامه ساماندهی ساخت و سازهای شهری مصوب شورای اسلامی شهر رشت کـه متضمن تکلیف شهرداری بـه صدور مجوز ساخت و ساز برای اراضی دارای سند عادی بود، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است و لذا براساس مفاد رأی مزبور تکلیف شهرداری بـه صدور مجوز ساخت و ساز برای اراضی فاقد سند رسمی مغایر با قانون است.
ثالثاً براساس تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۰ مقرر گردیده است: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع کـه دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تأمین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تأمین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه بـه ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» بنا بـه مراتب فوق و با اخذ وحدت ملاک از مفاد آراء شماره ۷۱ مورخ 1384/02/18 و شماره ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۳۹۷ مورخ 1400/08/25 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و با توجه بـه اینکه فراز دوم بخشنامه معترض عنه متضمن تجویز صدور پروانه ساختمانی برای احداث بنا در اراضی فاقد سند رسمی است و از طرفی با عنایت بـه اینکه وضع عوارض قدرالسهم تفکیک بـه طور مطلق و فارغ از این امر کـه ملک موضوع تفکیک دارا و یا فاقد سند رسمی باشد، بـه موجب حکم قانونگذار صورت گرفته و لازم الاتباع بوده و مرجع صدور بخشنامه مورد شکایت صلاحیتی مبنی بر منع اخذ عوارض مذکور ندارد، لذا فراز دوم بخشنامه شماره ۱۴۰۲/۸۰/۴۲/۲۹۴۱ مورخ ۱۴۰۲/۲/۱۷ مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان مغایر با مفاد آراء مذکور هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و تبصره ۳ ماده ۱۰۱ قانون شهرداری اصلاحی مصوب سال ۱۳۹۰ و خارج از حدود اختیار مرجع صادرکننده آن است و مستند بـه بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری