رای 92990 مورخ 1403/07/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری
رای 92990 مورخ 1403/07/17 هیات عمومی دیوان عدالت اداری : به کارگیری افراد به صورت ساعتی یا کار معین در قالب طرح های عمرانی دستگاه های اجرایی ممنوع است.
مشخصات رای:
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۳/۷/۱۷
شماره دادنامه: ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۶۹۲۹۹۰
شماره پرونده: ۹۹۰۱۵۶۶
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
طرف شکایت: سازمان برنامه و بودجه
موضوع شکایت و خواسته: ابطال فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه انسانی سال ۱۳۹۹
بیشتر بخوانید:
استخدام و کار در آرای وحدت رویه قضایی
استخدام دستگاه اجرایی در آرای دیوان عدالت اداری
موضوعات استخدام و کار در نظریات مشورتی
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه استانی سال ۱۳۹۹ را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:
"ایجاد ساختار صحیح اداری مستفاد از بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی وظیفه جمهوری اسلامی ایران است و ساماندهی نیروها و اصلاح ساختار اداری هم در سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری تأکید شده و هم در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری یاد شده است. از آنجایی که به کارگیری نیروی انسانی در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری حسب ساز و کارهای مندرج در آن قانون و یا سهمیه های استخدامی مندرج در برنامه های پنج ساله تعیین می شود نمی توان، قاعده ای فارغ از این مفاد قانونی را هم عرض این ساختار تعریف کرد.
متأسفانه سال ها است که علاوه بر نیروی انسانی موضوع قوانین استخدامی، افرادی تحت عنوان نیروی طرحی که حقوق و مزایای ایشان از سرفصل اعتبارات عمرانی دستگاه های اجرایی پرداخت می شود، توسط اراده مسئولان این دستگاه ها به کارگیری می شوند که از جمله آن تجویز مندرج در فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای استانی سال ۱۳۹۹ و تبصره ذیل آن است که طی آن امکان جذب نیروهای طرحی و تمدید آن تجویز و پیش بینی شده است که به کارگیری چنین نیرویی در دستگاه های اجرایی فاقد مبنای قانونی بوده و حصر نوع به کارگیری در قوانین استخدامی از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری دیگر تحت هر عنوان را ممنوع ساخته است و چون پرداخت ها مستقیم از محل اعتبارات عمرانی به این افراد تحت عنوان حق الزحمه در قالب قرارداد صورت می گیرد، رابطه کارگری و کارفرمایی ایشان با دولت به نحوی غیر قانونی و مشروع، احراز می گردد.
در نتیجه چون این دسته از افراد خارج از مبنای قانونی در محل طرح های عمرانی به کارگیری شده و ترتیبات عدالت محوری نیز در خصوص ورودشان به خدمت رعایت نشده است، لذا به کارگیری و تمدید قرارداد و پرداخت به ایشان مستند به مفاد بعدالذکر برخلاف قانون می باشد. با توجه به مفاد ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه، حکمی مجزا در خصوص استخدام نیروهای طرحی نمی توان یافت و توجه به فرازی از ماده ۲۱ که تصریح داشته است: «... و اجرای طرح های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی معاملاتی تابع مفاد این قانون و سایر قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود...» مشخص می نماید که می بایست، در بحث نیرویی طرح های عمرانی نیز از قوانین و مقررات عمومی دولت بهره گرفت.
اولاً مستند به ماده ۵۱ و ۵۲ قانون مدیریت خدمات کشوری، هرگونه به کارگیری نیرو به غیر از حالات مندرج در تبصره ذیل ماده ۳۲ و ماده ۴۵ قانون مدیریت خدمات کشوری ممنوع دانسته شده و به حکم ماده ۱۲۷ این قانون کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون لغو شده است. بنابراین موجبی برای به کارگیری نیروهای موسوم به طرحی وجود ندارد.
ثانیاً به حکم ماده ۱۷ قانون مدیریت خدمات کشوری به دستگاه های اجرایی اجازه داده شده تا از طریق مناقصه و با عقد قرارداد با شرکت ها و مؤسسات غیر دولتی براساس فعالیت مشخص، حجم کار معین، قیمت هر واحد کار و قیمت کل به طور شفاف و مشخص بخشی از خدمات مورد نیاز خود را تأمین نماید.
در صورت عدم مراجعه متقاضیان، اجازه داده شده تا با رعایت قانون برگزاری مناقصات و تأیید سازمان از طریق ترک تشریفات مناقصه اقدام گردد. لذا محرز است که چنانچه دستگاه اجرایی در خصوص پروژه های عمرانی خود نیاز به مشاور یا ناظر داشته باشد می بایست از این طریق اقدام نماید و برندگان مناقصه می بایست نیروهای انسانی مورد نیاز خود را تأمین نمایند.
در این خصوص ماده ۲۲ قانون برنامه و بودجه سال ۱۳۵۱ نحوه تشخیص صلاحیت و طبقه بندی مهندسین مشاور و پیمانکاران را توسط سازمان براساس آیین نامه مصوب هیأت وزیران، تعیین کرده است و ارجاع کار به مهندسین مشاور و پیمانکاران و روش تعیین مناقصه نیز مستفاد از این ماده و آیین نامه مصوب هیأت وزیران مشخص شده است. در نتیجه به کارگیری نیروی طرحی رأساً توسط دستگاه های اجرایی و انعقاد قرارداد با ایشان موجب قانونی نداشته و می بایست وفق مقررات قانونی یاد شده، صورت پذیرد.
ثالثاً علی رغم دلایل قانونی عنوان شده، نظر به این که، در به کارگیری افراد موسوم به نیروی طرحی توسط دستگاه های اجرایی، اذن و مجوزی از سازمان امور اداری و استخدامی کشور اخذ نمی شود لذا این امر با ماده ۹ ضوابط اجرایی بودجه ۱۳۹۹ نیز مغایرت دارد.
از حیث عدم رعایت ترتیبات عدالت محور در به کارگیری علاوه بر تبعیض ناروا موضوع بند ۹ اصل سوم قانون اساسی و اصل ۲۸، مغایر بند ۲ سیاست های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری و نیز قواعد فقهی عدالت و نیز برابری و مساوات می باشد.
با عنایت به این که سال ها است که دستگاه های اجرایی نیروهایی موسوم به طرحی از محل اعتبارات عمرانی، جذب و به کارگرفته و حتی با پایان طرح به طرح های دیگر منتقل و زمینه استمرار حضور ایشان را فراهم آورده اند لذا این شکل از به کارگیری بدون تجویز مقنن مخالف بند ۱۰ اصل سوم قانون اساسی است چرا که اگر چنین باشد دستگاه های اجرایی در سایر اشکال دیگر از اعتبارات بودجه ای از جمله اعتبارات اختصاصی و نیز اعتبارات تملک دارایی های مالی نیز می توانند جذب نیرو نمایند و این خود به ایجاد جریان موازی منابع انسانی به صورت حیاط خلوت، در کنار ساختار منابع انسانی قانونمند منجر می شود که زیبنده نظام جمهوری اسلامی ایران نیست.
با توجه به موارد مطروحه و دلایل قانونی و شرعی عنوان شده ابطال فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای استانی سال ۱۳۹۹ و تبصره ذیل آن را استدعا دارم."
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
"دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای استانی سال ۱۳۹۹
........................
۳) اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای
........................
۶) کلیه پرداخت های مربوط به طرح های تملک دارایی های سرمایه ای باید در جهت تحقق اهداف طرح انجام گیرد.
تعداد نیروهای شاغل در طرح های تملک دارایی های سرمایه ای با رعایت قوانین و مقررات مربوطه حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل استان از محل اعتبارات جدول ۱ ـ ۱۰ قانون مجاز بوده و بار مالی هریک از نیروهای طرح نباید از نیروهای مشابه رسمی همان دستگاه فراتر رود.
هرگونه به کارگیری نیروهای انسانی از محل اعتبارات طرح های تملک دارایی های سرمایه ای جهت انجام امور اداری یا روزمره دستگاه اجرایی و خارج از اهداف طرح ممنوع می باشد. اعتبار نیروهای شاغل در طرح در فرم ۴ فصول سرمایه گذاری، فصل هفتم قسمت حق الزحمه کارکنان طرح منظور گردد. سازمان استان موظف است اطلاعات کارکنان طرح های تملک دارایی های سرمایه ای را در سامانه نظارت ثبت نماید.
تبصره: حداکثر اعتبار قابل پرداخت به نیروهای شاغل در طرح های تملک دارایی های سرمایه استانی معادل ۱/۵ درصد اعتبارات جدول ۱ ـ ۱۰ قانون بودجه آن استان (به استثناء اعتبار ستون ملی قانون استفاده متوازن) می باشد. پرداخت به نیروهای طرحی صرفاً در صورتی مجاز است که اسامی و مشخصات آنها در سامانه نظارت و فرم ۴ موافقت نامه درج شده باشد."
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور به موجب لایحه شماره ۴۰۳۹۸۸ مورخ ۱۳۹۹/۷/۲۹ توضیح داده است که:
"۱ ـ به استناد ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه مسئولیت اجرایی طرح های عمرانی به دستگاه های اجرایی محول شده و اجرای طرح های عمرانی را تابع مقررات استخدامی، مالی و معاملاتی قانون مذکور و سایر قوانین و مقررات عمومی دانسته است.
با عنایت به این که طرح های عمرانی در اقصی نقاط کشور پراکنده بوده و دستگاه های اجرایی در اجرای ماده ۳۵ قانون برنامه بودجه موظفند نظارت موثر بر پیشرفت اجرای آنها داشته باشند، لذا برای انجام امور مربوط به مدیریت و نظارت بر طرح های عمرانی اجازه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح داده شده در دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت نامه های هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه ای من جمله در جزء ۶ بخش سوم دستورالعمل سال ۱۳۹۹ با رعایت الزاماتی به شرح ذیل داده شده است.
تعداد نیروهای شاغل در طرح های تملک دارایی های سرمایه ای با رعایت قوانین و مقررات حداکثر به تعداد نیروهای طرحی سال قبل باشد.
هرگونه به کارگیری نیروی انسانی از محل اعتبارات طرح های تملک دارایی های سرمایه ای جهت انجام امور اداری یا روزمره دستگاه های اجرایی و خارج از اهداف طرح ممنوع می باشد.
۲ ـ مواد مندرج در فصل هفتم قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله مواد ۴۵, ۵۱ و ۵۲ ناظر بر استخدام افراد در فعالیت های دستگاه های اجرایی می باشند در صورتی که نیروهای شاغل در طرح (همان طور که در جزء ۶ بخش سوم دستورالعمل اجرای بودجه های استانی آمده است) مشمول تعاریف مندرج در ماده ۴۵ قانون فوق الذکر و همچنین قوانین و ضوابط اداری حاکم بر مستخدمین دولت از جمله مأموریت، انتقال و ... نمی باشند. این نیروها در راستای اهداف طرح های تملک دارایی های سرمایه ای به کار گرفته می شوند و استفاده از آنها در انجام امور اداری ممنوع است. علاوه براین نیروهای مذکور هیچ گونه رابطه استخدامی با دستگاه های اجرایی ندارند و پس از اتمام طرح و درصورت عدم نیاز امکان فسخ قرارداد وجود داشته و تعهدی برای دولت به همراه ندارند.
سابقه به کارگیری نیروهای شاغل در طرح های عمرانی به حدود سه دهه پیش در برنامه های توسعه باز می گردد که طی سال های اخیر تلاش گسترده ای برای ساماندهی این نیروها با عنایت به تنوع در سطح تحصیلات، سابقه و همچنین جلوگیری از افزایش آنها صورت گرفته است که می توان به ذکر بندی ثابت در دستورالعمل اجرای بودجه و همچنین نظارت بر تعداد و پرداختی این نیروها اشاره کرد.
با عنایت به موارد یاد شده و در راستای حفظ منافع و مصالح حاکمیت و حقوق بیت المال، صدور حکم به رد شکایت شاکی مستدعی است."
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۳/۷/۱۷ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
بیشتر بخوانید:
استخدام و کار در آرای وحدت رویه قضایی
استخدام دستگاه اجرایی در آرای دیوان عدالت اداری
موضوعات استخدام و کار در نظریات مشورتی
براساس ماده ۵۲ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال ۱۳۸۶ هر نوع به کارگیری افراد در دستگاه های اجرایی به غیر از حالات مندرج در ماده ۴۵ (استخدام رسمی و پیمانی) و تبصره ماده ۳۲ قانون مزبور (به کارگیری افراد به صورت ساعتی یا کار معین حداکثر برای یک سال با تأیید سازمان تا ده درصد پست های سازمانی مصوب) ممنوع است و به موجب ماده ۱۲۷ این قانون کلّیه قوانین و مقررات عام و خاص به جز قانون بازنشستگی پیش از موعد کارکنان دولت مصوب ۱۳۸۶/۶/۵ مجلس شورای اسلامی مغایر با این قانون از تاریخ لازم الاجرا شدن قانون مذکور لغو شده است و در عین حال براساس ماده ۲۱ قانون برنامه و بودجه کشور مصوب سال ۱۳۵۱، مسئولیت تهیه و اجرای طرح های عمرانی با دستگاه های اجرایی است و اجرای طرح های عمرانی از نظر مقررات استخدامی و مالی و معاملاتی تابع مفاد این قانون و سایر قوانین و مقررات عمومی دولت خواهد بود.
برمبنای مجموعه موازین قانونی فوق، افراد حتی در فرض تصدی خدمت برای اجرای طرح های عمرانی باید در یکی از قالب های تأییدشده قانونی به کار گرفته شوند و ضمناً بند (د) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور در مقام تجویز به کارگیری اشخاص در قالب طرح های عمرانی نبوده و صرفاً تبدیل وضعیت مشمولان را الزام کرده است و لذا فراز دوم بند ۶ جزء ۳ دستورالعمل اجرایی بودجه و تنظیم موافقت نامه های اعتبارات هزینه ای و تملک دارایی های سرمایه استانی سال ۱۳۹۹ که بدون رعایت مقررات قانونی مذکور تصویب شده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می شود. با اعمال ماده ۱۳ قانون دیوان عدالت اداری و تسری اثر ابطال مقرره مورد شکایت به زمان تصویب آن مخالفت شد.
این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰ ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی