عوارض کسب و پیشه بانکها در مشهد

عوارض کسب و پیشه بانکها در مشهد: رای شماره 220 مورخ 1391/04/26 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

کلاسه پرونده: ۱۶۷/۸۹

شاکی: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی

موضوع: ابطال مصوبه شماره ۲/۶۷۴۱ - ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر مشهد، مبنی بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانکها ، موسسات مالی و اعتباری و صندوق های قرض الحسنه و تعاونی های اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیر محلی دارند و نقض ردی شماره ۱۱۳ - ۱۳۸۷/۲/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

تاریخ رای: دوشنبه ۲۶ تیر ۱۳۹۱

شماره دادنامه: ۲۲۰

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار:

اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲ - ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و مفاداً توضیح داده است که: احتراماً به استحضار می رساند:

اولاً: سابقاً هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۳۴۴ – ۱۳۸۸/۴/۲۱ موضوع دعوای بانک صادرات ایران علیه شورای اسلامی شهرستان قائم شهر، مصوبه شورای مذکور را در خصوص تعیین یا افزایش نرخ عوارض محلی نسبت به بانکها، با عنایت به این که فعالیت بانکها و شعب مختلف آنها در امر بانکی در نقاط مختلف کشور و محلی نبودن حوزه فعالیت آنها، مغایر حکم صریح قانونگذار و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر قائم شهر بوده، مستند به قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوبه مذکور را ابطال کرده است.

ثانیاً: شورای اسلامی شهر مشهد نیز مصوبه ای به شماره ۶۷۴۱/۲ در تاریخ ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ صادر کرده است که مغایر با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق بوده و این مصوبه مانند مصوبه شورای اسلامی شهر قائم شهر خارج از حدود صلاحیت شورا و قابل ابطال است. یاد آوری می شود، به جهت عدم پرداخت مبالغ تعیین شده، پرونده به کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری احاله و کمیسیون مذکور علی رغم آگاهی از رای هیات یاد شده هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد، این بانک را به پرداخت مبالغی بابت عوارض محکوم کرده است. نظر به این که بنا به دلایل و مستندات ذیل، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون است، مستند به بند یک ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه فوق الذکر شورای اسلامی شهر مشهد را دارد. دلایل ابطال مصوبه به شرح ذیل است:

۱ - اصل ۴۴ قانون اساسی کلیه بخشهای دولتی را در نظام اقتصادی کشور، به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت قرار داده است. از سوی دیگر، مطابق اصل ۵۱ قانون اساسی، هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون.

۲ - ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۲/۱۷ کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی که پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت ۵ سال در ۱۳۸۷/۳/۲ به تایید شورای نگهبان رسیده است، برقراری هرگونه عوارضی را برای بانکها توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع کرده است. این ماده مقرر می دارد: « برقراری هر گونه عوارض ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.»

۳ - ماده ۵۲ قانون یاد شده نیز دلیل دیگری بر عدم صلاحیت شورای اسلامی شهر در تصویب عوارض بر بانکها است. ماده مذکور مقرر می دارد: « برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولید کنندگان کالاها و ارائه دهندگان خدمات ممنوع می باشد.»

۴ - بند ب ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال ۱۳۷۳ اشعار می دارد: وضع هر گونه عوارض دیگر، غیر از موارد پیش بینی شده در قانون مذکور برای بانکها منوط به تصویب شورای اقتصاد است نه مرجع دیگری. با توجه به ماده یاد شده، تصویب عوارض برای بانکها از صلاحیت شورای شهر خارج است و بانکها صرفاً عوارض خود را با استناد به مصوبات شورای اقتصاد و ریاست جمهوری پرداخت می کنند.

۵ - با توجه به تعریف و مفهوم واحد صنفی در مواد ۲ و ۳ قانون نظام صنفی مصوب سال ۱۳۸۲، بانکها از مصادیق واحدهای صنفی محسوب نمی شوند، بلکه مطابق بند الف ماده ۳۱ قانون پولی و بانکی کشور، شرکت سهامی عام تلقی شده و سرمایه آن متعلق به دولت است و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانکها و سایر مقررات خاص اداره می شوند. بنابراین بانکها مشمول عوارض صنفی نیستند و تابع قوانین خاص و ویژه ای هستند.

با عنایت به مطالب عرض شده استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه در هیات عمومی دیوان را داریم. متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

متن مصوبه:

به شهرداری مشهد اجازه داده می شود مبالغ ذیل را به عنوان عوارض کسب و پیشه از تمامی بانکهای دولتی و خصوصی و صندوقهای قرض الحسنه و موسسات مالی و اعتباری دریافت نماید. واحدهای سرپرستی بانک ماهیانه 2/000/000 ریال واحدهای خزانه بانکها در صورت جدا بودن از سرپرستی ماهیانه 1/000/000 ریال شعبه بانکها ماهیانه 1/400/000 ریال باجه بانکها ماهیانه 900/000 ریال سایر واحدهای اداری بانکها در صورتی که با یکی از واحدهای فوق مجتمع باشد هر کدام ماهیانه 500/000 ریال واحدهای سرپرستی موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 1/400/000 ریال شعب موسسات مالی و اعتباری ماهیانه 500/000 ریال صندوقهای قرض الحسنه و تعاونی های اعتبار در صورتی که بیشتر از یک شعبه داشته باشند هر شعبه ماهیانه 300/000 ریال تبصره یک: عوارض فوق اصلاحیه مصوبه مورخ ۱۳۸۲/۱۰/۲۴ شورای اسلامی شهر مشهد است. تبصره دو: کلیه شرایط مندرج در مصوبه فوق و اصلاحات بعدی آن شامل این مصوبه نیز می گردد.

در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۲۶۵۶/۳/ش - ۱۳۸۹/۵/۱۹ مفاداً توضیح داده است که:

با احترام، بازگشت به نامه شماره هـ ع۸۹/۱۶۷ – ۱۳۸۹/۳/۱۸ در زمینه دادخواست اداره امور شعب استان خراسان رضوی بانک ملی ایران در خصوص تقاضای ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲/ش – ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر مشهد راجع به دریافت عوارض کسب و پیشه از بانکها مراتب زیر به دفاع در مقابل دادخواست یاد شده به استحضار می رسد:

۱ - شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس وظایف و اختیارات مصرح در بند ۱۶ ماده ۷۶ ( ماده ۷۱ قدیم) و ماده ۸۰ ( ماده ۷۷ قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲/ش – ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ اقدام به تصویب عوارض کسب و پیشه برای بانکها و موسسات قرض الحسنه کرده است که جهت تایید و تصویب نهایی به استاندار وقت استان تقدیم شده است. منشاء تصویب این موضوع آن بود که همان طور که استحضار دارند مکانیزمهای نوین اقتصادی که مردم را از حمل و ارائه اسکناس در معاملات بی نیاز کرده وابستگی اقشار مختلف را به بانکها افزایش داده است. حجم فراوان عملیات بانکی به طور روزانه نه تنها دهها هزار سفر درون شهری را برای مراجعه به بانکها و انجام فعالیتهای اقتصادی، اجتماعی و غیره بر ترافیک و حمل و نقل شهری تحمیل می سازد بلکه از بخش گسترده ای از سایر خدمات شهری که شهرداری ها در قالب بیش از ۳۰۰ وظیفه خود ارائه می کنند نیز بهره مند می شوند و سود های سرشار بانکها، ضمن بهره مندی از خدمات شهرداری که امکان فعالیت را برای آنها فراهم آورده است، نصیب اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیر دولتی می شود در حالی که به موجب قانون می باید یک درصد سود حاصله را به عنوان عوارض پرداخت می کردند لیکن به دلایلی از قبیل متمرکز بودن امور از ارائه اطلاعات لازم برای محاسبه عوارض قانونی اجتناب ورزیده و تنها عوارضی که در برابر آن بسیار ناچیز است به عنوان عوارض کسب و پیشه پرداخت می کردند. از همین رو شورای اسلامی شهر مشهد به لایحه شهرداری مشهد مبنی بر تعیین مبالغی مشخص به عنوان عوارض کسب و پیشه بانکها رای موافق داده و آن را تصویب کرد. البته استاندار خراسان در سال ۱۳۸۳ عوارض مزبور را به تایید نرسانده و طی نامه شماره ۱/۱۱۲۶۱۴ مورخ ۱۳۸۳/۱۲/۹ اعلام داشتند که مصوبه شورای اسلامی شهر می بایست طبق تبصره ۳ ماده ۸۳ ( ماده ۷۸ مکرر ۴ قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، به مراجع ذی ربط ابلاغ شود تا اگر نهادهای مرتبط اظهار نظری در خصوص آن دارند جهت اعمال نظر ابراز دارند. به همین دلیل شورای اسلامی شهر طی نامه شماره ۵۵۱۲/۲/ش – ۱۳۸۴/۱۰/۱۵ مصوبه مزبور را به مراجع ذی ربط از جمله سرپرستی بانکها ابلاغ نموده است.

۲ - پس از آن که شورای اسلامی شهر مصوبه مزبور را به مراجع مورد نظر ارسال نموده مجدداً طی نامه شماره ۵۹۶۶/۲/ش – ۱۳۸۴/۱۱/۹ مصوبه مذکور را جهت تصویب به استانداری تقدیم داشت و همان طور که استحضار دارند طبق ماده ۲ لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳۵۹/۳/۲۹، استانداران، نمایندگان عالی دولت در استان هستند. بنابراین مسلماً استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت و مسؤول استان از سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود (که در بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها ذکر شده است) آگاه تر است تا دیگران، لذا پس از چندین مرحله کارشناسی در استانداری و شورای اسلامی شهر با حضور کارشناسان شورای اسلامی شهر و مسؤولان و کارشناسان دفتر شهری و روستایی استانداری خراسان رضوی، مصوبه معترضٌ به طی نامه شماره ۱/۹۱۲۱۲ - ۱۳۸۴/۱۱/۱۳ به تایید مقام استاندار رسید که در آن به صراحت قید شده است عوارض کسب و پیشه برای بانکها، مغایرت قانونی ندارد. همان گونه که ملاحظه می فرمایند روال تصویب و تایید مصوبه مورد اشاره به طور قانونی طی شده و به تایید مرجع ذی صلاح رسیده است.

۳ - طبق تعرفه تنفیذی سال ۱۳۶۶ آیت ا... موسوی اردبیلی به عنوان نماینده ولی امر (حضرت امام خمینی ره) و رئیس دیوان عالی کشور، بانکها و برخی از صنوف، موظف به پرداخت یک درصد سود خود به شهرداریها شده اند که مسلماً میزان یک درصد سود سرشار بانکها بسیار بیشتر از این مبالغی است که به طور شفاف در مصوبه شورا آمده است. نکته جالب و تاسف بار آن است که بانکها از ابتدا، تعرفه تنفیذی مزبور را اجرا نکرده اند و معلوم نیست چه نهادی وظیفه پیگیری اجرای تعرفه تنفیذی مذکور را به عهده داشته که بانکها به این راحتی از اجرای آن سرباز زده‎اند.

۴ - نکته حائز اهمیت آن است که پیش از این در سال ۱۳۸۶ به کلاسه پرونده ۸۶/۴۶۲، موسسه قرض الحسنه بسیجیان، تقاضای ابطال مصوبه یاد شده را از هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمود که پس از تبادل لوایح از سوی شورای اسلامی شهر، آن هیات در تاریخ ۱۳۸۷/۲/۲۹ با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل جلسه داده و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره، طی دادنامه شماره ۱۱۳ با اکثریت آراء به شرح زیر مبادرت به صدور رای کرد که : « نظر به تبصره یک ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارائه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۱۳۸۱ در باب جواز وضع عوارض محلی جدید و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۷۵، مصوبه شماره ۶۷۴۱ – ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر مبنی بر برقراری عوارض کسب و پیشه از بانکهای دولتی، خصوصی و قرض الحسنه و موسسات مالی و اعتباری مغایرتی با قانون ندارد». بنابراین بر خلاف نظر خواهان، به اذعان اکثریت اعضای هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون نبوده بلکه قانونی است. علاوه بر آن رای شماره ۸۷۰۹۹۷۵۱۱۲۸۰۱۰۰۴ – ۱۳۸۷/۹/۲۰ شعبه ۳۳ دادگاه عمومی حقوقی مشهد که تصویر آن پیوست است به قانونی بودن مصوبه به طور مستدل اشعار دارد.

۵ - مطلب دیگری که به استحضار می رساند این است که

اولاً: موضوع مصوبه معترضٌ به، مالیات نیست بلکه عوارض است و اختلاف شکلی و ماهوی میان این دو مقوله قابل دریافت، وجود دارد که شرح و توضیح آن از حوصله این لایحه خارج است.

ثانیاً: عوارض یاد شده به استناد و بر اساس قانون تصویب شده است زیرا چنین اختیاری از خود قانونگذار به شوراهای اسلامی شهرها داده است.

۶ - بر خلاف اظهارات شاکی در بند ۲ دلایل ابطال مصوبه که در دادخواست وی آمده است، قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هر گونه عوارضی را برای بانکها ممنوع اعلام نکرده است بلکه « برقراری عوارض بر سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع شده است» در حالی که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد هیچ تصمیمی مبنی بر دریافت عوارض از سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و موسسات اعتباری نگرفته است بلکه مبلغ مشخصی را به صورت روشن و شفاف تعیین کرده است که بانکها مکلف به پرداخت آن شده اند در حالی که اگر بر سود سپرده گذاری یا سایر عملیات مالی اشخاص، عوارض مصوب می نمود، لازمه آن این بود که سپرده گذاری اشخاص در بانکها یا دیگر عملیات مالی آنها در بانک، موضوع دریافت عوارض قرار می گرفت در صورتی که برابر مصوبه این شورا هیچ عوارضی به سود سپرده گذاری اشخاص در بانکها و دیگر اقدامات و عملیات مالی آنها مانند پرداخت قبوض، دریافت وجه، واریز وجه، افتتاح حساب، عملیات میان بانکی و ... تعلق نمی گیرد و اساساً این موارد از موضوع مصوبه خارج است.

۷ - مطلب دیگر آن است که شورای اسلامی شهر مشهد، عوارض صنفی برای بانکها تصویب نکرده است که در آن صورت با این استدلال که بانکها مشمول عوارض صنفی نیستند، مغایرت داشته باشد.

۸ - بند ب ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب سال ۱۳۷۳ مربوط به پیش از تصویب قانون تجمیع عوارض (مصوب سال ۱۳۸۱) می باشد و با قانون یاد شده ملغی شده است. لذا استناد به آن فاقد هر گونه وجاهت برای بعد از زمان تصویب و اجرای قانون تجمیع عوارض است. با عنایت به مراتب بالا که به استحضارتان رسانده شد شورای اسلامی شهر مشهد تقاضای رسیدگی و صدور رای بر رد دادخواست صدر الاشاره را از محضر شما بزرگواران دارد. موضوع در جلسه ۱۳۹۱/۴/۲۶ هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد. اکثریت اعضاء حاضر در جلسه به لحاظ این که در خصوص خواسته، رای شماره ۱۱۳ - ۱۳۸۷/۲/۲۹ صادر شده است موضوع را قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص ندادند لیکن رئیس دیوان عدالت اداری با اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۸۴ نسبت به رای مذکور، ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲/ش - ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر مشهد را به جهت مغایرت حکم آن با مقررات قانونی مربوط به صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در اخذ عوارض محلی، درخواست می کند. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رای مبادرت می ‎کند.

رای هیات عمومی

الف:

دادخواست اداره امور شعب بانک ملی ایران به لحاظ وجود رای شماره ۱۱۳ - ۱۳۸۷/۲/۲۹ هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص خواسته، قابل طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد.

ب:

حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷/۲/۱۷ مبنی بر این که، شوراهای اسلامی شهر و بخش برای وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام دارند، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی را ندارند. با توجه به مراتب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در حدی که ناظر بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانکها و موسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض الحسنه و تعاونیهای اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیر محلی دارند، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد و مغایر قانون است و با اجازه حاصل از ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ضمن نقض رای شماره ۱۱۳ - ۱۳۸۷/۲/۲۹ هیات عمومی، با استناد به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱ - ۱۳۸۳/۱۱/۱۲ شورای اسلامی شهر مشهد به جهت مذکور صادر و اعلام می شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری